律师代理行政诉讼业务面临新挑战

来源：法制日报 发布时间：2014年12月25日 作者：记者杜萌 责任编辑：李力

     随着老百姓维权意识日益加强，各级行政机关需要应对的行政复议和行政诉讼案件呈逐年增长趋势。新修改的行诉讼法施行后，行政诉讼业务“可能有一个井喷式的增长”

　　□本报记者杜萌

　　全国人大常委会审议通过的《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，全文61条，将于2015年5月1日起施行。

　　这是行政诉讼法自1989年制定后作出的首次修改。在法学界看来，这次修改的最大亮点在于扩大了行政诉讼的受案范围。

　　新修改行政诉讼法的施行将对律师实务产生哪些影响?记者从北京市律师协会组织的相关研讨会上聆听到与会律师提供的分析研判。

　　行政诉讼数量可能增长

　　“全国人大常委会通过了新修订的行政诉讼法，对于解决立案难、扩大律师受案范围，肯定有很大的好处。”北京律协行政法专业委员会副主任刘文义这样表示。

　　“按照未修订前行政诉讼法的规定，只有具体的行政诉讼行为才能作为法院受理案件的标准。”据北京律协政府法律顾问专业委员会副主任战崇文介绍，原来的立法观点认为具体行政行为的对立面就是抽象行为，而所谓抽象行为是指一些法律法规和一些规范性文件。修订后的行政诉讼法对这一点有突破，不提具体和抽象，只是提行政行为。修订后的行政诉讼法对行政行为进行了12个方面的规定，以此确定了行政诉讼受案范围。

　　“仔细分析可以发现，行政诉讼受理范围扩大了，律师业务扩大了。”战崇文说。

　　全国律协行政法专业委员会主任吕立秋对此表示赞同:“由于立案难在一定程度上被解决，案件数量会有明显增加。另外，因为复议机关要做被告，我们律师代理案件能办理的主体增加了，所以说律师的案件数量、行政诉讼案件的代理数量会增加。”

　　“一部法律的修改，肯定会对律师实务有影响。”郑莉律师是北京律协业务指导与继续教育委员会副秘书长，她说，新修订的行政诉讼法对律师实务产生的影响“无外乎诉讼业务与非诉业务两块”。据这位律师介绍，北京某区县住建委2008年仅有20余件行政诉讼复议案件，去年达到140余件。

　　“5年提升近5倍，今年数量更多。”郑莉看到，以往行政诉讼主要是不服行政机关作出行政处罚决定的案件，而近两年来信息公开案件以及行政不作为案件比例大幅度增加。显而易见，随着老百姓维权意识日益加强，各级行政机关需要应对的行政复议和行政诉讼案件呈逐年增长趋势。

　　郑莉预判，新修改的行诉讼法施行后，行政诉讼业务“可能有一个井喷式的增长”。

　　律师代理案件难度加大

　　战崇文研读新修订的行政诉讼法条文时注意到:新法修订前受案范围只有8项，现改为12项内容；新法新增内容中有一些原属于民事诉讼法调整的一些案件，现在都归入新修订的法条中来。

　　“这部法律对律师执业的要求比以往更加严格。”战崇文建议，律师从两个方面关注新修订的行诉法:一是行政诉讼涉及行政机关的一些行为，因为各个部委机关及各个委、办、局等部门具体业务范围都不一样，涉及到的一些法律法规和规范文件内容都不一样，律师作为行政诉讼的代理人，必须熟练掌握相关法律法规及规范文件；二是鉴于行政诉讼法是国家的一个基本法，不可能囊括全部操作细节，新法修订施行后，还需要最高人民法院及相关部门出台具体实施细则，这需要同行们及时把握。

　　行政诉讼法的执法过程还需要配套制度的支持。刘文义认为，执法过程中的综合配套问题不是仅凭对一部法律的修改就能解决的。从全局角度看，这涉及到国家法制系统工程的整体设计。

　　比较民事诉讼、刑事诉讼律师实务，刘文义说，行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼的不同之处在于行政诉讼就解决一个关键问题:合法性——执法行为的合法性。

　　吕立秋谈到新修订的行诉法对律师执业的影响时特别提醒说，在行政诉讼案件数量将会明显增加的同时，律师代理案件的难度和工作量也会增加。这是因为行政案件增加了新的诉讼类型，像新增诉讼合同审查、对行政行为合理性审查，对行政行为明显不公正所涉及的撤销等。

　　吕立秋肯定地说，律师代理难度增加，挑战很大。新修订的行政诉讼法把解决行政争议作为一个基本原则，在审判类型中增加了类型化的判决形式，也就是说根据不同案情会有不同类型的判决，法院在某些情况下可以替代行政机关作出决定。在这种新情况下，对律师代理案件的要求也会更高。

　　行政诉讼律师干的是刑事诉讼和民事诉讼律师都涉及不到的一件事——审查。

　　郑莉解释说，行政诉讼律师首先要看行政行为做了哪些，再看行政处罚依据的是哪个文件，更要审查所依据的行政规范性文件是不是与立法法的授权相冲突，这是行政诉讼律师要做的事。所以说，做行政诉讼的律师必须懂立法法。而从实务操作来看，律师还要了解所代理被诉的这个行政机关的行政职权是什么，可能要更多地借助一些行政体系的东西，比如说三定职能是怎么规定的等。

　　律师业务能力亟待提升

　　“做行政诉讼业务，我觉得律师要具备的基本素质首先是知识素质。”吕立秋说，行政诉讼更多地是看行为类型，如何给行为定性很重要，这要求律师具备行政法方面的理论功底，既熟悉行政许可法、行政处罚法、行政强制法、政府信息公开条例，还要熟悉立法法、宪法。

　　吕立秋认为，高素质的行政诉讼律师可以从三个方面考察:一是具备深厚的行政法理论功底；二是熟知部门法；三是对代理被告的行政诉讼律师要求更特殊，例如要有大局意识、遵守保密要求等。

　　“我们为政府部门做行政职能梳理时，结合以往经验，要给每一个职能部门梳理行政职权的法律来源和权力依据，给每一个接受服务的政府部门制作行政职能手册、执法手册、许可手册等，并告诉他们，法律赋予行政机关的职能是什么，执法过程中依据什么，程序要注意什么；每一项具体执法过程中需要依据行政许可法、行政处罚法的多少项规定以及作出行政处罚的程序是什么，需不需要听证等。这些都需要我们作出完整的梳理。”郑莉说。

　　郑莉表示，在梳理职能、制订职能手册之后，律师事务所还要派专人进行相关培训，按照行政许可法、行政诉讼法、行政处罚法、行政强制法、行政复议法等规定，告知行政机关执法人员在代表行政机关实施行政行为时应该注意什么。如果没注意到的话，有可能会被追究什么责任，行政机关有可能会承担的败诉风险是什么。

　　郑莉认为，很多因素都可能导致行政行为不合法，包括有无依据，是不是有职权，实际做得对不对，调查依据的事实是不是事实，作出的处罚决定是不是符合法律规定，甚至程序是不是依法进行，这些都会影响到法院最终对行政行为的判定。