【业务综述】“城市更新与棚户区改造政策解读及实务”专题研讨会综述

发布时间：2017年10月11日 作者：房产委 责任编辑：业务创新委

2017年8月，深圳市住建局推出《关于加快推进棚户区改造工作的 若干措施(征求意见稿)》，对深圳市的城市更新及棚户区改造将产生 重大影响。9月26日下午2点30分，市律协房地产法律专业委员会（以下称“房产委”）在市律协多功能厅举办“城市更新与棚户区改造政策解读与实务”专题研讨会。研讨会由房产委主任杨林律师主持，房产委委员钟刚强律师、彭素球律师、周志芳律师、廖信凯律师作为研讨嘉宾出席研讨会，四位嘉宾律师作为多年专业从事城市更新和棚户区改造法律业务的专家律师，对研讨议题各抒己见，并与现场同仁进行了互动和充分的交流。现将主要观点和解答整理如下，与全市律师分享。

第一部分  研讨议题

一、棚改新政出台的目的及意图

嘉宾观点：棚改新政出台以消除老旧小区安全隐患作为切入点，更深 层次原因有二： 1.解决老旧小区安置问题，通过改造有效释放土地，提高土地利用效 率，提升居住品质，改善公共配套，解决人才房和保障房； 2.实践证明老旧小区单靠市场主体推进城市更新困难重重，只有行政 征收这个强手力的手段作为保障才能推动，所以政府适时推出棚改， 对加快老旧小区改造进度具有积极意义。

二、棚改新政的事实依据与法律依据

 嘉宾观点：棚改非法律概念，而是一个政策概念，是政府提出来的解 决旧城改造的一种模式，对于棚改政策适用过程中可能采取的相关措 施的法律依据包括启动棚改的法律依据，和启动行政征收是否有相应 的法律依据两个方面。城市更新有一套较为完善的程序，征收也有一 套较为完善的程序，棚改可以参考行政征收现有规定，同时也可以借 鉴城市更新的一些做法。目前，关于棚户区改造，只有国务院的一个 通知、广东省及深圳市的两个规范性文件，没有诸如《土地管理 法》、《城乡规划法》、《物权法》等上位法的具体法律依据。现在 没有专门的棚改立项，也没有规范性文件规定搬迁补偿标准，导致各 项目标准不一致，而且审批程序方面也存在依据不足的情况，法规、 政策方面有待及时跟进。

三、棚改新政与城市更新的对比

嘉宾观点： 1.实施主体不同：棚改实施主体是政府主导，补偿款项由政府财政资金解决，城市更新实施主体是开发商，补偿款由市场主体自筹； 2.拆后再建房屋性质不同：棚改拆除重建后除回迁房为商品房性质 外，剩余全部用做人才住房和保障性住房，不可以开发商品房。城市 更新重建后房屋包括回迁房、部分政府配建房，其余大部分是市场商 品房； 3.补偿标准不同：棚改补偿标准由政府统一制定，通常是一个项目一 个标准，并且一经制定，不能更改，而城市更新补偿标准由开发商根 据项目情况进行测算，与业主协商并终确定，具有一定的谈判空 间； 4.改造方式不同：棚改目前只有一种方式即拆除重建，城市更新包括 拆除重建、综合整治、功能改变或者这三种模式组合； 5.路径不同：棚改具有社会公共利益属性，对于拒绝签约的政府可以 启动行政征收程序。城市更新必须经100%业主同意才可确认实施主 体，而且无法引入行政征收。

四、棚改新政对于老旧住宅小区更新面临怎样的困境

嘉宾观点： 1．一定程度上会对城市更新困难重重的老旧小区改造项目有推动作 用，但也应该看到问题的存在，相比纯商品性质住宅小区，配建保障 性住房比例较高的小区商品房价格较低，保障性住房业主与商品房业 主矛盾冲突已经出现，市场对于配建保障性住房的小区维持较低评 级。因此，保障性住房对于本小区的商品房价格产生不利影响。老旧 住宅如纳入棚改，原业主出于对回迁小区品质的担忧，有可能打消部 分业主棚改的积极性； 2．对于城市更新未能推进转成棚改项目的改造项目会产生一些问题， 开发商前期成本费用是否存在补偿，政府能否收购项目？因业主已与 城市更新实施主体签署搬补协议，如转成棚改项目变更实施主体，导 致业主对原城市更新实施主体构成违约，棚改项目的实施主体对前期 城市更新的成本是否应予补偿？城市更新遗留问题有可能成为推进棚 改的巨大阻力。

五、棚改新政能否取代城市更新

嘉宾观点： 1.前面提到，棚改和城市更新存在多方面的差别，并不完全重合，两种方式互为补充，同时存在，不是替代关系。按现有征求意见稿的模 式，棚改肯定不能取代城市更新。只有在满足征求意见稿的条件下，才能采用棚改，棚改对城市更新是一种补充和促进的作用； 2．棚改类似于城市更新与行政征收结合生下的孩子，两者不可能相互 替代，在并行的情况下两者相互借鉴期待发展出更适合的旧改模式； 3.棚改本身也存在一些问题，如将回迁商品房与保障房混建产生的业 主矛盾是一个现实的问题，棚改能顺利进行仍有待实践的检验。 4.棚改目的在于解决保障房和人才房建设问题，政府因受限于财政资 金和人力成本，不可能全部旧住宅区全部采用棚改模式，部分项目仍然会考虑引进社会资金交由市场来完成改造。

第二部分  现场嘉宾互动问题

问题一：对于棚户区改造工作申请依法启动强制程序，对签约期内少 数业主住户拒不签约、拒不搬迁阻碍棚户区改造项目实施，损害大多 数业主利益的，实施主体可以向项目所在区政府主管部门提交书面情 况报告，区政府主管部门核实后，报区指挥部审议，审议通过，依法 启动行政征收、行政处罚等强制程序。棚改本身是否可以界定为因公 共利益而进行的征收？ 嘉宾观点：公共利益是法律概念，棚改是为改造危旧住房、终目的 也是建设人才保障住房，要经过公共利益研讨、论证，只有符合公共 利益的才可纳入棚改项目，所以棚改本身具备公共利益属性，同时， 行政征收的启动也要求符合公共利益需要做前提。

问题二：深圳市范围内使用年限在20年以上、存在住房质量安全隐 患、使用功能不齐全、配套设施不完善的老旧住宅区应当纳入棚户区 改造政策适用范围，不再采用城市更新的方式进行改造。各区政府应 当优先将配套不完善的项目纳入棚户区改造项目库。对于城中村，各 区政府可以根据实际情况，充分论证可行性后有序纳入改造项目库。 城市更新的拆除重建，对老旧建筑的期限从30年调整为20年，各位如 何看待？对于同地段相邻片区已经实行城市更新的小区与后续进行棚户区改造的片区，是否会因补偿的差异对比形成实质的不公平？ 嘉宾观点：对于棚改项目要求建成年限30年改为20年，是因为深圳的 历史较短，建筑物存在30年以上才能纳入棚改，那么可纳入的项目将 寥寥无几，因城市更新正好是20年，也可能参照了城市更新的标准。 深圳市人才保障与安居的指标定的比较高，推进压力比较大，降低项 目建成年年限才有可能完成既定指标。 不要说棚改与城市更新在补偿标准上存在差异，现在就是棚改项目之 间的补偿标准不一致的情况也存在，这种不公平的现象是不可避免 的。棚改是由政府主导，控制补偿标准是有可能的，但因城市更新是 由开发商主导，由市场决定议价，标准不好控制。实际上，城市更新 的补偿项目、范围和标准其实有一个行业的做法，开发商彼此也有相 互借鉴的情形。从长期来看，两者会相互影响，棚改的补偿标准有可 能提高，与市场形成一定的接轨，而政府也有可能对开发商的补偿标 准进行相应的指导。

问题三：棚户区改造采取“政府主导—国企实施—公共住房”的项目 实施模式，棚户区改造的实施主体由区主管部门拟定实施主体确定方 案，也可指定市人才安居集团为实施主体，也可以通过公开招投标的 方式确定实施主体。从规定来看，是否有民营企业的进入渠道和空 间？

嘉宾观点：政府主导—国企或者人才安居集团实施制度设计的初衷是 出于非盈利性考虑，国企仅收取一定比例的服务费，在棚改项目中不 赚取项目利润，如将棚改主体限制在国企并无必要，事实也未限制民 营企业进入，只是介入棚改利益有限，民营企业未必有兴趣。

问题四：坚持以租为主，各区根据人才住房和保障性住房建设供应情 况，合理确定棚户区改造所建人才住房和保障性住房的租售比例。福 田、罗湖、南山、盐田四区的棚户区改造项目所建人才住房和保障性 住房只租不售。棚户区改造的住宅部分，除了回迁安置，全部用作人 才住房和保障性住房。是否会因此延缓棚户区改造的进度和力度？ 嘉宾观点：只租不售的提法在市住建局的征求意见稿中有提及，但在 罗湖区旧住宅区的意见稿中未提及，终是否修改这个提法现在未 知，但个人观点，只租不售的人才房的管理将消耗大量的行政资源， 租户也会不爱惜房子，人才房的价值将大打折扣，并且这意味着可供 销售的市场商品房总量将减少，有可能会进一步推高市场商品房价格。

问题五：棚户区改造的搬迁安置补偿方案在征求被搬迁人的意见的基 础上制定，报区指挥部批准后在项目现场和官方网站上公示，或者以 其他方式通知被搬迁人，从程序和实体上，被搬迁人如何保障自身的 合法权益？ 嘉宾观点：市局的征求意见稿中对补偿标准终制订权归住建局，住 建局制订标准前会举行听证，确定后基本没有谈判空间。由于是使用 财政资金，政府制订标准时既要参照征收等补偿标准，也要充分考虑 当事人的诉求，并在两者之间寻求平衡。

问题六：在城市更新中产权人不明的情况如何认定和处理？ 嘉宾观点：已核发权属证书的房屋，证载权利人为产权人。未核发权 属证书的房屋，通过业主申报、公示、原土地权利人、社区工作站、 居委会和街道办事处认定的方式认定产权人，目前各个区的操作有所 不同。

问题七：对于不同产权状态的建筑物，棚改和城市更新在处理对待上 有何差别？ 嘉宾观点：棚改中，对不同产权状态的建筑物处理与城市更新中是不 一样的，实务中，城市更新中对不同产权状态的建筑物补偿基本一 致，而在棚改中，会有所区别。

问题八：对于存在抵押和银行借款的房产，开发商能否直接代替还款 并解除抵押限制，实践中怎么操作？ 嘉宾观点：对于有抵押权的房产，在实施主体确认前要解除抵押，开发

商可直接代替还款并解除抵押限制，或者开发商会配合业主找相关银 行，与银行协商以开发商担保形式要求银行先解除抵押，等回迁房办证 后再继续设置抵押。

 

供稿:深市律协房地产法律专业委员会