以城市社区自治改革促进前海社会管理创新

广东晟典律师事务所   王晓飞律师

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引言

随着单位制的解体、政府职能的转变和现代企业制度的建立，社区自治改革正慢慢进入人们的视野。深圳市政府于 2011年 2月 24日 公布了《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例（草案）》。草案第四十八条，明确提出要在前海“建立社区自治组织，通过社区自治建立新型的社区治理模式”。本文试图从我国农村的村民自治和发达国家的社区建设经验出发，探讨如何在前海建立一套行之有效的社区治理模式，并以社区自治改革为契机全面推动前海社会管理的创新。

 

一、社区和社区自治

有学者归纳出社区的七大要素：（1）人口，（2）地域，（3）经济，（4）社区的专业分工和相互依赖关系，（5）共同的文化制度，（6）居民的凝聚力和归属感，（7）为社区服务的公共设施。我国著名社会学家郑杭生认为，社区是进行一定的社会活动，具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域。[1] 唐忠新 先生认为，中国社区属于基层法定社区，将城市的区、街居委会辖区都视为社区。[2]

社区自治就是由居民实现自我管理、自我教育和自我服务，其核心内容应该是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。我们认为，社区自治是社区建设的关键所在，只有注重社区中居民的认同感、归宿感，保证社区居民的政治自由和政治参与度，才能顺利的开展社区建设，构建和谐社区，推动基层民主的发展，最终推动民主政治的实现。

二、社区建设方式的国际借鉴

发达国家在社区建设方面主要有以下几种模式：

(1)政府主导型

政府主导型是政府通过专门的组织管理部门或者委任、推荐社区组织的领导成员来行使对社区的影响和控制，设立国家管理机构负责对社区工作的指导和管理。新加坡的社区建设方式就是政府主导型。

（2）社区自治型

这种方式下的政府行为与社区行为相对分离，政府主要以间接的方式对社区进行干预，政府通过制定各种法规协调社区利益主体之间的关系，同时为社区成员的民主参与提供制度保障。社区内的具体事务完全依靠社区居民选举产生的社区自治组织实行自治管理，社区服务则由非营利性组织承担，政府根据服务成本和效果给予资助。美国就是社区自治型的典型代表。

(3)混合型

混合型社区就是在强调政府行政监管职能的基础上，积极引导非政府组织广泛参与社区事务。这种社区建设方式的代表国家有英国、德国和日本等。[3]

综上可知，发达国家社区建设的方式存在一定的差异，虽然在主导力量方面侧重不同，但是他们在社区建设方面赖以成功的经验有几点是基本上相通的，一是社区居民对社区事务的参与度较高；二是社区建设有法可依、有章可循；三是非营利性组织在社区发展中具有重要作用。

三、城市社区自治的一些积极探索

自从《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发<民政部关于在全国推进城市社区建设的意见>的通知》（中办发(2000)23号）下发后，全国的社区建设正在如火如荼的开展。深圳盐田区从2000年左右就开始探索社区治理体制改革，并逐渐创建了一套独具特色的“盐田模式”。主要表现在：（1）社区居委会全部直选产生，并取消了户籍居民与非户籍居民、本地人和外地人的差别；（2）公司与社区居委会全部脱钩，公司不再承担居委会成员的工资福利，专心发展经济，社区居委会专心从事社区自治和社区服务；（3）妥善处理了行政权与自治权的关系，行政权交社区工作站，自治权交社区居委会，社区服务权交社区服务站；（4）妥善处理了社区的议与行的关系，议事权、决事权、监事权交给民选产生的社区居委会，执行权交由职业化的社区工作站和社区服务站。但是盐田区社区体制改革最终并没有实现满意的社会效果，实际情况是，社区治理机构膨胀的同时，政府对社区的控制不但没有改变，反而是加强了。因此，社区治理改革的关键是做到还权于民，立足于实现社区的高度民主与自治，政府退回到提供服务与帮助协调的位置。否则，再完美的制度设计都只是空中楼阁。

四、前海社区自治改革的重点

就前海地区而言，由于发展较晚，基本上属于新兴的住宅小区。新兴住宅小区已经阶层化或正在走向阶层化，同质性强，用费孝通的话讲是熟悉社会，容易培养认同感、归属感。阶层型社区具备社区自治的基础。[4]另外，前海地区享有法定的“制度特权”，可以在社区管理体制方面进行大胆的改革和创新。笔者认为，在前海的社区自治改革中应从以下几个方向着力：

(1)从制度角度厘定政府和社区的权力边界

多数学者认为，政府的介入在目前社区居民整体参与社区自治意识淡薄、自治组织资源匮乏的情况下是必需的。但是，从目前各地的实际情况看，普遍存在的问题是政府对社区的过度干预，导致社区的自治流于形式。因此，防止政府行政干预过度破坏社区自治的关键，应是从制度规范的角度厘定政府和社区的权力范围和边界便成为社区自治的核心。 唐亚林 教授认为，在政府和社区自治组织之间建立委托代理式契约关系是防止政府既不越位又不缺位、社区自治组织既不错位又不失位的制度保证。[5]深圳应利用特区立法权为前海社区自治制定一套具有可操作性的制度规范。

(2)采取措施鼓励社区居民参与社区事务

发达国家社区建设的经验表明，社区居民的广泛参与是社区自治的前提和基础。有数据表明，美国现有50%以上的成年人曾为社区组织提供过某种志愿服务。这是因为，美国的社区居民将参与社区事务看作是提升社区生活品质的一个有效途径。因此，加强社区的民主、文化、安全等方面建设，使社区居民切身感受到参与社区活动带给社区及其社区生活的有益变化，例如实现真正的居民直选，让居民体会到自己投票选举出的居委会代表真真正正为自己的利益服务，而不是政府机关的“跑腿”，只有这样才能真正提高居民参与社区事务的积极性。

(3)推动区人大代表选举以社区为基础划分选区

随着民主法制建设进程的加快，人大代表将发挥重要的作用。 根据法律规定，区级人大代表是选民直接选举产生的。但是，由于原居委会管理人口少，因而往往一个选区由几个居委会组成，再加上辖区内部分规模较大的企事业单位单独设立选区进行选举，党派推荐候选人又较多，因而真正意义上的居民代表候选人就很少。由于新型社区规模大、人口多、与辖区单位联系密切，而且随着市场经济的深入开展，社区内越来越多的自由职业者，使社区的居民结构复杂化，因而以现有社区为基础划分选区更能体现人民代表代表人民的本意。社区内的户籍常住人口(包括离退休人员)及辖区内的企事业单位的工作人员均应为该选区的选民，并在该选区登记参加选举。另外，在代表候选人的酝酿中，充分依靠和发挥社区居委会的作用，发动社区居民参与推荐候选人。

推动以社区为基础划分选区选举区人大代表，更有利于代表联系选民的代表组，有利于选民对代表开展监督工作，有利于社区居民通过社区的人大代表反映社区的实际情况，督促政府及有关部门协调解决社区无法处理的问题。区人大代表作为政府及社区之间沟通的桥梁和纽带，能有效防止政府机关对社区的直接干预，也能解决社区在某些事务上无权处理的尴尬，实现社区的自治。

（4）以社区自治创新社会管理

以社区自治推动社会自治，再以社会自治创新社会管理，这是基层民主政治建设的必然要求。基层直选是民主政治改革的第一步，是对社会管理体制的重要创新。1983年4月，第一届蛇口工业区管委会进行了第一次直选。这是中国第一个直接选举产生的领导机构。用袁庚的话说“由群众直接投票选举领导班子，就会想群众之所想，急群众之所急，就会真正为群众做点好事。”社区自治改革可以实现基层的第一次直选改革，前海应在社区自治改革的基础上，全面推动管委会的公推直选，按照“小政府、大服务”的管理理念，实现前海社会管理的全面创新。