【业务综述】环境政策与环境污染犯罪疑难问题研讨会业务综述

发布时间：2017年11月13日 作者：环资委 责任编辑：业务创新委

     2017年11月7日上午，市律协环境与资源法律专业委员会、商事犯罪预防与辩护法律专业委员会在市律协多功能厅联合举办的“环境政策与环境污染犯罪疑难问题研讨会”。研讨会由环资委主任邵卫国主持，创新委主任李军强，环资委副主任杜舒寒、汤鹏，商辩委主任刘平凡、副主任董玉琴、周鹏，两个专委会的部分委员及对研讨主题感兴感的深圳律师近40人参加了本次研讨会。

      研讨会邀请了河北环境工程学院的曹晓凡教授作为研讨嘉宾。曹晓凡教授从理论和实践两个纬度，分享了当前我国生态文明建设的重大制度构建及在行政执法、刑事司法中常见的疑难法律问题。根据研讨会的成果，现将研讨会研讨的相关问题综述如下，供大家参考。

      一、环境政策方面

      十九大召开之前，我国就在强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本，改革环评、排污许可、环境监测体制、强化政府对环境质量负责等方面，出台了政策，修改了法律，进行顶层设计。十九大报告中又把社会主要矛盾调整为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在国家的政策制定上，也会围绕这一矛盾的变化，在实现绿色发展、着力解决突出的环境问题、加大生态系统保护力度、生态环境监管体制改革等方面，国家今后将出台一系列改革措施和进行重大的制度调整。

 

二、污境污染犯罪方面

（一）污染环境罪的审判情况（以2015年为例）

 1、分布不平衡

      2015年污染环境犯罪案件在全国各省（自治区、直辖市）的分布极不均衡。2015年浙江省一审审结污染环境罪案492起，超过全国总数量的三分之一，处于领先位置。河北省一审审结污染环境罪案263起，山东省一审审结164起。这3个省份判决、裁定的案件数量之和约占全国的七成。

       2、被判处刑罚的主体以自然人居多

      根据《刑法》规定，污染环境罪的犯罪主体既可以是自然人，也可以是单位。在一般公众看来，污染主要是由企业造成的，因此，污染环境罪应当以单位犯罪为主。

      然而，根据统计，2015年全国各级人民法院审结的1322起污染环境犯罪案件中，多达1250起（占94.55%）都是自然人犯罪，涉及单位犯罪的只有72起（占5.45%）。其中，有71起案件的犯罪主体既包括自然人也有单位，唯独有一起案件的犯罪主体只是单位。

      3、不平衡原因

      实践中，大多数污染环境罪的犯罪主体都是小作坊（电镀、皮革、冶炼、酸洗等），这种小作坊根本没有工商执照，打一枪换一个地方，谈不上是单位，只能作为自然人犯罪来处理。

      经过对浙江、新疆、山东、福建、重庆等地公安机关、检察院、环保部门的实地调研，了解到，造成上述现状的主要原因是“对单位追责比较困难”。

      涉事单位负责人下达的处理污染物指令常常是合法的，但具体工作人员却不完全履行，比如找没有资质的机构处理或者随意倾倒危险废物，导致在追责的时候，很难证明单位意志，缺乏依据。另一种常见情况是，犯罪主体是小作坊，连工商执照都没有，只能算自然人处理，而且这类案件特别多。

      4、量刑较轻

      根据“中国裁判文书网”收录的所有案件，梳理了2015年度的污染环境案件刑罚之“最”。除了未收入的案件，被告人最高被判处有期徒刑五年九个月，最低被判处拘役一个月；被告单位最高被判处罚金6300万元，最低罚金是1000元。“统计显示，2015年全国共发生突发环境事件330起，而‘后果特别严重’的污染环境案只有19起。”

       从立法角度来说，污染环境罪的刑罚力度本就偏轻，最高的法定自由刑只有七年。即便如此，在实践中也没能充分使用。在一些已经被认定为“后果特别严重”的案件中，法院的量刑仍然有偏轻的倾向。

（二）徇私舞弊不移交刑事案件罪。

  1、定义

  是指行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的行为。

  2、立案标准

2006年7月26日最高人民检察院《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》作了明确规定。涉嫌下列情形之一的，应予立案：（1）对依法可能判处3年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的犯罪案件不移交的；（2）不移交刑事案件涉及3人次以上的；（3）司法机关提出意见后，无正当理由仍然不予移交的；（4）以罚代刑，放纵犯罪嫌疑人，致使犯罪嫌疑人继续进行违法犯罪活动的；（5）行政执法部门主管领导阻止移交的；（6）隐瞒、毁灭证据，伪造材料，改变刑事案件性质的；（7）直接负责的主管人员和其他直接责任人员为牟取本单位私利而不移交刑事案件，情节严重的；（8）其他情节严重的情形。

3、犯罪构成

   （1）徇私舞弊不移交刑事案件罪侵犯的客体是行政执法机关和司法机关的正常活动。

   （2）徇私舞弊不移交刑事案件罪的主体只能是行政执法人员。

   （3）徇私舞弊不移交刑事案件罪在主观上只能是故意，且出于徇私的动机。

     4、相关案例

   （1）某市环境保护局局长、案审组组长不顾其他与会成员的意见，致使最终未将案件移交公安机关，被判徇私舞弊不移交刑事案件罪。

    （2）某林政执法人员为了部门利益而不移交，以行政处罚作结案处理，情节严重，被判徇私舞弊不移交刑事案件罪。

    （3）某县水利局副局长签批”同意”的意见后，在接受他人吃请说情后，安排工作人员伪造材料，弄虚作假，不移交司法机关处理，被判徇私舞弊不移交刑事案件罪。

     5、认定和辩护要点

   （1）犯罪主体是否适格

   （2）是否具有主观上的故意

   （三）滥用职权罪

     1、观点

     环保局对已经移交公安追究刑事责任案件的当事人作出罚款的行政处罚的行为，不构成滥用职权。

     2、理由

    （1）环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法

    （环环监[2017]17号）中指出，环保部门向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件，已作出的警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证的行政处罚决定，不停止执行。未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。涉嫌犯罪案件的移送办理期间，不计入行政处罚期限。对尚未作出生效裁判的案件，环保部门依法应当给予或者提请人民政府给予暂扣或者吊销许可证、责令停产停业等行政处罚，需要配合的，公安机关、人民检察院应当给予配合。 

    （2）鉴于环境违法案件具有不可逆转性，即一旦造成环境污染，将很难完全恢复，环境行政执法主体在案件移送后，公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出判决之前，环境行政执法机关也可以及时作出环境行政处罚与环境行政命令的决定。

     （3）除了罚款与罚金（另如行政拘留与有期徒刑等）在作用和功能上有近似之处外，前述其他各种环境行政处罚与环境行政命令措施，与刑事责任的承担形式均没有相似之处，所以也就没有必要非要等到在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免于刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。罚款只要是依法作出的，司法机关一般情况下应尊重行政机关的裁量权，如果人民法院在判决时认为行政机关依法作出的罚款额度过低的，可以依法追加一部分罚金。（注：紫金矿业重大环境污染事故案中，福建省环保厅按照水污染事故造成的直接经济损失的30%计算罚款，即9563130元。人民法院判处罚金人民币3000万元。）被处罚人如果对行政机关的罚款有异议的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

      （四）污染环境罪中有毒物质的认定

        1、观点：

        只要所涉物质会对土地、大气、水体等造成危害，污染环境，就可以被认定为有害物质。特别是，一些本身无害的物质，但直接在环境中排放、倾倒、处置，会对环境造成危害，可以认定为“有害物质”。

       2、案例：

       将大量牛奶倒入饮用水源一级保护区，可能污染饮用水体，可以认定为“有害物质”。

       3、辩护应注意：

       不要把排放、倾倒、处置物质本身是否有毒有害作为辩护的观点。

      （五）污染环境罪中“非法处置危险废物”的认定。

       1、依据

     （1）《危险废物经营许可证管理办法》第三十一条第(四)处置，是指危险废物经营单位将危险废物焚烧、煅烧、熔融、烧结、裂解、中和、消毒、蒸馏、萃取、沉淀、过滤、拆解以及用其他改变危险废物物理、化学、生物特性的方法，达到减少危险废物数量、缩小危险废物体积、减少或者消除其危险成分的活动，或者将危险废物最终置于符合环境保护规定要求的场所或者设施并不再回取的活动。

（2）两高《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第十六条规定，无危险废物经营许可证，以营利为目的，从危险废物中提取物质作为原材料或者燃料，并具有超标排放污染物、非法倾倒污染物或者其他违法造成环境污染的情形的行为，应当认定为“非法处置危险废物”。

      2、观点：

      根据上述司法解释的规定，无危险废物经营许可证，处置三吨以上，未超标排放污染物，且不具有非法倾倒污染物或者其他违法造成环境污染的情形的行为，不能认定为“非法处置危险废物”的行为，不构成污染环境罪。

     （六）危险废物定罪数量的计算

      1、依据

      两高《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条第（二）规定，非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的，构成污染环境罪。

     《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第十三条第二款，对于危险废物的数量，可以综合被告人供述，涉案企业的生产工艺、物耗、能耗情况，以及经批准或者备案的环境影响评价文件等证据作出认定。

      2、观点

    （1）三吨包括本数，即非法排放、倾倒、处置危险废物3.2吨就构成本罪。

    （2）对于危险废物混入其它物质后，不能将混合物一概认定为危险废物，要根据具体情况确定。比如含酸和含碱危险废物混在一起，可能会发生中和反应，中和反应后可能不再具有危险废的物性，就不是危险废物了。还有，将少量的危险废物混入一般的固废之中，也不能认定把混合后的数量全部认定为危险废物，应依据《危险废物鉴别技术规范》（HJ/T298-2007）中确定采样的份样数、份样量和采样方法，经鉴定后，才能确定危险废物的数量。

     （七）无危险废物经营许可证的理解

      1、条文

      两高《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第六条：无危险废物经营许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动，严重污染环境的，按照污染环境罪定罪处罚；同时构成非法经营罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。

      实施前款规定的行为，不具有超标排放污染物、非法倾倒污染物或者其他违法造成环境污染的情形的，可以认定为非法经营情节显著轻微危害不大，不认为是犯罪；构成生产、销售伪劣产品等其他犯罪的，以其他犯罪论处。

      第十条第六款，本解释所称“无危险废物经营许可证”，是指未取得危险废物经营许可证，或者超出危险废物经营许可证的经营范围。

      2、观点：

     《危险废物经营许可证管理办法》第十三条规定，危险废物综合经营许可证有效期为5年；危险废物收集经营许可证有效期为3年。

危险废物经营许可证有效期届满，危险废物经营单位继续从事危险废物经营活动的，应当于危险废物经营许可证有效期届满30个工作日前向原发证机关提出换证申请。原发证机关应当自受理换证申请之日起20个工作日内进行审查，符合条件的，予以换证；不符合条件的，书面通知申请单位并说明理由。

     《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第十条第六款所称的“无危险废物经营许可证”，不包括危险废物经营许可证过期仍从危险废物经营活动的情形。

危险废物经营许可证到期后，依上述规定要进行换证，如果不换证继续经营的，是行政违法行为，应受到行政处罚，但不是犯罪行为，不构成犯罪。

    （八）对暗管、渗坑的理解

      1、依据：

      两高《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条第（五）项：通过暗管、渗井、渗坑、裂隙、溶洞、灌注等逃避监管的方式排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的。

      2、观点：

     （1）暗管，不是指埋在地下的排污染管，而是指没有经过环评批复和验收的排污管道。有些排污管即便是放在明处或者醒目位置，只要没有经过审批和验收的，均可认定为司法解释中所指的暗管。

     （2）渗坑，不仅仅指物理意义上的坑，即便是将有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质放在平地上，故意经雨水冲洗而造成水体的污染，可以认定为通过渗坑逃避监管方式排放上述物质。这里的关键点在于逃避监管的方式，而不在于是否有坑或坑的大小。

     （九）污染环境罪与其他罪的竞合

       1、依据：

      两高《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第六条规定，无危险废物经营许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动，严重污染环境的，按照污染环境罪定罪处罚；同时构成非法经营罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。

       实施前款规定的行为，不具有超标排放污染物、非法倾倒污染物或者其他违法造成环境污染的情形的，可以认定为非法经营情节显著轻微危害不大，不认为是犯罪；构成生产、销售伪劣产品等其他犯罪的，以其他犯罪论处。

      第八条规定，违反国家规定，排放、倾倒、处置含有毒害性、放射性、传染病病原体等物质的污染物，同时构成污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪、投放危险物质罪等犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。

      2、污染环境与以下罪名可能发生竞合

     （1）非法经营罪

     （2）非法处置进口的固体废物罪

（3）投放危险物质罪

3、观点

（1）结合他罪的构成要件，可以从是否同时构成较重罪的角度进行辩护；

（2）不构成污染环境罪的，也不构成他罪。

（十）污染环境罪的单位犯罪

1、观点：

环境污染罪实行双罚制，可以同时追究单位和单位主要负责人和直接责任人的刑事责任。

2、单位犯罪的特点：

（1）主任适格（属于合法的单位）；

（2）由单位成员实施排污行为；

（3）以单位名义实施排污行为；

（4）依单位意志（单位决定）；

（5）为了单位利益。

  把握环境污染罪的特点，在辩护时候就可以从是否构成单位犯罪角度入手进行辩护。

（十一）两年内受过两次以上行政处罚

 1、条文：

 两高《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条第（六）项：二年内曾因违反国家规定，排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质受过两次以上行政处罚，又实施前列行为的。

 2、观点：

（1）不需要每次行政处罚主体一致、不需要每次行为一致、不需要每次所涉物质一致。

（2）以第一次违法行为受到行政处罚的生效之日与又实施相应行为之日的时间间隔计算确定。生效之日而非立案查处之日起算；如果被行政复议、行政诉讼，则应以行政复议决定或者行政诉讼裁定生效之日为起算之日。

 按日连续计罚宜认定为一次行政处罚。（因一个违法行为引起）。

供稿：深圳市律师协会环境与资源法律专业委员会