论中国大陆行政组织应然发展方向

行政法的核心是行政权，行政法的基础是行政组织，行政组织的集合即为政府。中国大陆中央行政组织为国务院，地方行政组织分为省务院、自治区务院、市务院、县区务院、乡务院；中央和地方行政组织的权限划分在法律上是比较清晰的，但统一射向执政党；中国基层民主自治制度是社会客观需要，也是政治主观不能；现代政治为政党政治，政党在国家的政治生活中扮演及其重要的作用，中国行政组织的发展需要政党政治之完善。中国行政组织的应然发展方向是一线行政组织市场服务化，外向遵循国家至上，内向遵循法律至上。为此，中国未来出台的《行政组织法》需从立法层面破除党政不分、剪除政企不分、解除党禁。普选，在于搭建政治选举自由之桥梁，实现候选人自由确定，香港“占中”行动的核心实为候选人提名自由；官员财产公示制度，在于建设廉洁政府；司法独立，在于建设法治中国。三管齐下，行政组织市场化的服务型政府斯为不远！

关键词

五权宪法；行政院；普选；法治中国；

The Theory of Chinese Administrative Organization Ought to be The Development Direction

Abstract

Administrative law is the core of administrative power, administrative law is the basis of administrative organization, a collection of administrative organization is the government. A country's administrative organization in terms of vertical to the central administrative organization, the local administrative organization, grassroots autonomous organizations; China central administrative organization of the state council, the author will China local affairs administrative organization is divided into province, autonomous region court, county court and the court, township hospital; The central and local administrative organization of purview division in law is relatively clear, but unity toward the ruling party; China grassroots democracy autonomy system is a social objective need, is also a political subjective can't; Modern political party politics, political parties in the country's political life plays and important role, the development of China's administrative organization need to improve of party politics. Ought to be the development direction of Chinese administrative organization is the marketization of administrative organization, to this end, the future of China's "administrative organic law" should be cut off from legislative level break regardless of party and government, enterprise management, remove the party banned. Universal suffrage, is to build Bridges of political free elections, to realize freedom to determine candidates, Hong Kong "accounted for" in the action of the core is actually a nomination freedom; Officials of the public property system, is to build a clean government; An independent judiciary, lies in the construction of the rule of law in China. A three-pronged, marketization of administrative organization of a service-oriented government is not far!

Key words

Five-power Constitution；Executive Yuan；Public Property System；the Rule of Law in China

一、前言

(一)研究的的背景和意义

1.研究背景

行政组织体系是一个国家的内部名片，世界通过考察各国的行政组织体系而将世界国家分为自由世界国家和非自由世界国家，欧美日等国通过宣称自由、平等、人权而将民主国家的口号推向世界。当今中国行政组织体系沿袭了改革开放初期的模式，从形式上而言，难以说是一种良性循环的组织体系；从实质上来说，难以说是实质正义的行政组织体系，这与二十一世纪的大国身份相差有距。这是本课题研究的现实背景。

当今世界是全球化的世界、是信息化的世界；各国紧密联系，中国1992年、2000年、2008年三度修改《专利法》正是为了满足WTO组织对知识产权领域的保护要求，正是为了适应全球化、信息化的要求。这是本课题研究的时代背景。

中国如要保持协调、有序、稳健经济发展，需要良好的行政组织体系予以支撑；中国要实现经济从“硬件”驱动向“软件”驱动转型，形成结构优良的经济结构，需以建设服务型政府为目标，需以建设法治中国为核心，而服务性政府的建成和法治中国的建设正是中国大陆行政组织的发展方向。

2.研究意义

阿里巴巴董事局主席马云在中国首届网商交易会的演讲中说：“开放的胸怀，分享的精神，全球化的视野，责任感是二十一世纪成功的四大要素”。在全球化的二十一世纪，世界各国政治基础的角逐在于作为上层建筑的行政组织的科学性能够为经济基础带来多少推动力以及最大程度上减少阻力。

中国现行行政组织体系繁杂，职责重叠，权限交叉，国民难以知晓或者辨别行政组织的职能，以至于“相关组织”在新闻媒体上大行其道。本课题通过对中国行政组织体系的归纳概括，以期让国民对中国行政组织有一个清晰的理解，这是本课题的现实研究意义。

中国行政组织体制与政党的密切密切关联性广受诟病，党政不分，政企不分的名声响彻域外，中国行政法学界应当对中国现行行政组织有客观、公正性的研究结果，以期对中国行政组织作出客观、自由、中立、准确、恰当的评价。这是本课题的主旨目的所在，也是本课题的理论研究意义。

(二)国内外研究现状

苏州大学周永坤教授将人类的知识分为三大门类或者三大学科，“科学学科追求真，即规律；人文学科追求善，即公平、正义；人文学科追求美。”笔者比较赞成周永坤教授对人类知识的分类，并认为行政法学属于规范学科，追求公平正义。

一门学科的研究范围包括存在论研究、本体论研究、运作论研究、发展论研究，本文对行政组织的研究属于行政本体论的研究。行政组织是行政组织法的基础，行政组织是行政管理学的研究对象，本文的研究对象穿插于行政组织法学和行政管理学之间。

国内外对行政组织的研究，一是从管理学角度以组织管理视角加以研究，二是从法学角度以行政法学视角，或者政治学角度以政治学组织视觉予以探究。

行政组织作为一个组织也要遵循管理学的规律，国内外对于行政组织本体论的研究常常见于管理学之中。管理学经过两百余年系统的发展经历了古典管理理论、现代管理理论、后现代管理理论。古典管理理论强调组织内部研究，现代管理理论注重组织内部与外部的协调研究，后现代管理学则是注重发挥人的潜力和主观能动性。

古典管理学提出了科层制即官僚制的行政管理模式，其代表人物有弗雷德里克·温斯洛·泰勒、亨利·法约尔和马克斯·韦伯；其中，马克斯·韦伯是德国的古典管理理论代表人物之一，对行政组织有独到的研究，提出了理想行政组织理论，被人们称为"行政组织理论之父"。

国内行政法学泰斗，民国学者王名扬教授对行政组织的研究思想深刻，见解独特而务实。王名扬教授在他的行政法三部曲《英国行政法》、《法国行政法》、《美国行政法》以异常清晰的逻辑对英国、法国、美国的行政组织做了全面的列举和分析，小至地方一个基层机构，大到国家元首、总统、总理；王名扬教授对行政组织的论述，体系清晰完整，说明透彻，系统地阐述了他对英国、法国、美国行政组织的认识。王名扬先生对行政组织的研究技术性研究和理论性研究的结合是其个人行政法学方法论的创造，也是其求真务实的学术风格的体现。

(三)研究方法

1.比较研究方法

本论文综合比较各国行政组织的产生方式，运行模式，发展方向，提出了中国行政组织应以间接选举方式产生，行政组织与政党二元二体化的运行模式，发展方向遵循国家至上、法律至上。

2.文献研究法

本论文的撰写通过查阅中国历史行政组织从而理解其基本组成模式，通过查阅中国政府网理解国务院政府组成；通过查阅行政组织理论著作理解了司法独立的实质是宪法的最终的解释权。

3.历史研究法

复以知古，返以观今，一切存在皆有历史。本课题通过对中国行政组织的历史研究而探究中国行政组织的内在脉络，通过研究美国行政组织历史、法国行政组织历史、英国行政组织历史而把握中国行政组织内在协调性缺失的原点。

二、中国行政组织历史演变

中国行政制度经历公天下变为家天下，君主制化为民主共和制；中国君主政治体制的概念的来源受西方影响颇深，但中国古代的君主制本身有自己独立的发展脉络，自成体系，独树一帜，并不同于西方以及世界其他国家的的君主行政体制，但就其君主掌握国家行政大权来说，确是一种共性；中国的民主共和制本身来源于西方政治体制的影响，可以说是因西方政治文化传播而中国予以选择，最终在中国扎根的一种历史选择的结果；中国的民主共和制在中国历史的发展过程中比较具有自身特色。

通古今之变，成一家之言，司马迁撰写的《史记》，其开篇上溯公元前3000年黄帝时期，这时的中国行政制度依军事创制而立。公元前2070年禹建立夏，禹死后启登王位，王位世袭制代替王位禅让制，公天下变家天下。商朝、周朝开始较为注重礼制的规范，并将其入于行政，形成礼制与法制互为表里的局面；周朝以降，历经春秋战国的中国，俨然形成体系健全而复杂，体制庞大有序的行政体系，秦王朝大一统行政体制为春秋战国以来各国的行政体制掀开总体的模范。

秦朝为早期君主集权的典型，中央管辖全国，地方设郡县制；皇帝集军事、行政、经济、司法权力于一体；皇帝之下，设丞相，管理文武百官；设御史大夫，监察百官；设太尉，掌管军队；秦朝的监察制度为各朝所继承并发展。

早期君主专制的特点皇权与相权的二元化比较明显，历经汉朝，三国，西晋，南北朝而不断完善，行政机构不断细分，行政人员不断膨胀，行政流程不断延申。

隋朝推行科举取士，三省六部制也在这一时期成熟，三省中的尚书省，是最高行政机构，负责执行国家的重要政令；门下省，审议机构，负责审核政令；内史省，决策机构，负责草拟和颁发皇帝的诏令。六部即中央行政机构六部门，工部，刑部，兵部，礼部，民部，吏部。

三省六部制在中国取得了长足发展，历经唐朝，宋朝，元朝，明清不断变化，但大体模式不变。

唐朝的行政体制宏观而庞大，内外交流部门相继设立，行政机器的运转极大的体现了兼收并续的唐朝盛世。宋朝行政文武分离，文官体系臃肿，行政效率不高；武官没有领兵实权，武气难振，常年遭受北方民族入侵，积贫积弱；明朝废丞相，直分六部，六部直接属皇帝管辖。清朝设军机处，根据中国教科书的书法，这时候皇权达到鼎盛。

民国孙中山首创五权宪法，即立法权、行政权、司法权、考试权、监察制度；相应的设立法院、行政院、司法院、考试院、监察院；其中，立法权、行政权、司法权来自于西方的三权分立，考试权和监察制度是中国历史行政制度优良基因的批判继承。

中国五千年行政制度的历史发展，特色者，一为君主制度，沿袭五千年；二为监察制度，谏官士节高贵；三为丞相制度，相权受命于君权，但有偏离君权的天然趋向。中国行政体系，孙中山先生有独到的认识，融合中西方的行政理论与实践，首创五权宪法，并称其世界最适之制度。

三、中国当代行政组织

一国的《宪法》和《行政组织法》规定了一国的行政组织制度。中国当代行政组织主要由《宪法》、《国务院组织法》、《地方政府组织法》、《特别行政区基本法》调整。

（一）中央行政组织

行政法的一项重要职能是规范权力的行使，行政法对权力的规范遵循孟德斯鸠的理念，即为保证权力的良好行使，防止滥用，权力必须分散行使，不得集中行使。

权力集中的形态，大体而言，是立法权、行政权、司法权的部分集中或者全部集中；权力分散，一般是指立法权、行政权、司法权的有目的性地，内源性地分散；中国大陆立法、行政、司法，有形式上的划分，但集中射向执政党，所以是党领导下的立法、行政及司法的分权，其分权程度缺乏对抗性，被其他世界国家称为威权集权政治体制。

中国现阶段尚无全国立法院通过的统一的《行政组织法》，属于分散立法模式。中国大陆立法权归全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会，笔者称之为立法院；行政权归国务院，以及地方各级政府，笔者称之为行政院；司法权归最高人民法院、最高人民检察院，以及地方各级人民法院、检察院，笔者称之为司法院。公安机关不属于司法系统，属行政。

中国当代行政制度分为五级四市三区，五级，是从中国行政制度的纵向而言的，即国、省、市、县、乡五级行政级别；四市，即中国行政制度的四个中央政府直辖市，北京，天津，上海，重庆；三区，即普通行政政区，行省二十三个；民族自治区，行区五个；特别行政区两个，香港和澳门。国务院行政领导普通行政区和民族自治区，民族自治区可以结合当地特色制定符合本自治区域实际的法规和政策，但不得同法律和中央政策相背离。中国的两大特别行政区香港和澳门，有独立的立法权，有独立的司法终审权，行政权虽不独立但自由度极高，除无权行使外交权及设立军队之外，其他的权利的行使都有极高的自由裁量权。

台湾政治体制初沿袭民国，二十世纪九十年代解除党禁，现为多党共和制，不同于中国大陆。

中国中央政府国务院行政机构，由国务院、国务院组成部门、国务院特设机构、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院直属事业单位、国务院组成部门管理的国家局组成；总共73机构。

国务院掌管全国行政，涉及法律、经济、外交、教育、科学、文化、卫生、体育、计划生育、民政、公安、司法行政和监察。

国务院组成部门，根据中国政府网信息，总25部门，铁道部2013年被废除；国务院特设机构之国务院国有资产监督管理委员会，管理中央所属企业（不含金融类企业）的国有资产；国务院直属机构，目前总共15个；国务院办事机构4个，分别为国务院侨务办公室，国务院港澳事务办公室，国务院法制办公室，国务院研究室；国务院直属事业单位13个；国务院组成部门管理的国家局总共16个；国务院议事协调机构，根据需要设立。

（二）地方政府行政组织

地方政府行政组织一级分类为：二十三个普通行政区，五个民族自治区，四个中央政府直辖市，两个特别行政区；二级分类为：三百三十四个市，三沙市2012设立；三级分类为：两万余个县；四级分类为：十余万乡。

地方政府设立地方政府机构编制管理机关。地方政府机构编制管理机关有两大权力，一为审核权，二为审批权。地方各级政府机构编制管理机关的关系是指导与监督的关系。

中国的行政组织，除台湾和特别行政区之外，其设置和编制基本参照中央政府。地方政府行政组织参照国务院组织设立，但《地方政府组织法》规定，地方政府行政组织职能自主，不与中央政府行政机构对口，上级政府不得要求下级政府设立与其对口机构。

二十二个普通行政区政府全体会议由省长、副省长、秘书长、各厅厅长，各委员会主任组成，常务会议由省长、副省长、秘书长组成，笔者称之为省务院。

五个民族自治区政府全体会议由自治区主席、副主席、秘书长、各厅厅长，各委员会主任组成，常务会议由自治区主席、副主席、秘书长、组成，笔者称之为自治区务院。

四个中央政府直辖市政府全体会议由市长、副副长、秘书长、各局局长，各委员会主任组成，常务会议由市长、副市长、秘书长组成，笔者称之为市务院。

县级政府不设秘书长，全体会议由县长、副县长、各处处长，各委员会主任组成；常务会议由县长、副县长组成。

市区级政府不设秘书长，全体会议由区长、副区长、各处处长，各委员会主任组成；常务会议由区长、副区长组成。

乡、镇政府无常务会议，只召开全体会议。民族乡乡长由本民族人担任，不实行任职回避。

地方政府由地方政府首长组建。新一届地方政府领导人由本级人大代表立法院选举产生后，两月内提请本级人大常委会任命秘书长，厅长，局长，委员会主任，科长。

（三）评价

纵观中国国务院，即中央行政权力体系；二十三个普通行政区，五个民族自治区，四个直辖市，两个行政特区，即地方政府的行政权力体系；其中央行政权力和地方行政权力的界限是比较分明的。可以说，上级政府没有对下级政府领导的职务任免权力，各级政府领导由本级立法机关选举产生，从此形式上来看，中国地方政府体现了自治性，自治的空间是比较大的。

但因中国是一党领导下的政党体制，所以从实质上来探溯中国行政体制的内源性得出的结论是：中国地方行政权利的自治是非常受约束的。这是因为，执政党与国家行政组织的密切关联，党政不分；执政党对党员的人事任免的直接权力，党高于一切；这集中体现为党委书记这一职位上，党委书记为执政党党内组织，但其权力却高于行政首长。

四、中国基层民众自治制度

基层民主自治制度，是指一国，一地区的基层区域自主地对本地内部事务进行自我管理，自我决策，自我监督，以维护社会良好秩序，保持本地区的稳定和发展。中国基层民众自治制度，是国家权力体系之外的非属于国家权力体系行政组织的基层民主自治制度。中国未来出台的《行政组织法》应囊括基层群众自治制度一章。

《城市居民委员会组织法》于1990年1月1日起施行，《村民委员会组织法》于1988年6月1日起施行，这两部法律的颁布实施，从法律上对城市居民自治制度和村民自治制度加以规范和予以认可。

基层民主自治制度的存在和实行，即是客观需要，也是主观不能，基层民主自治制度一方面沿袭了社会发展自治的规律和历史，这也是社会管理本身的要求，另一方面，也是政府的管理水平鞭长莫及，国家政权难以深入管理中国广大乡村和城市基层。

社会的诞生最开始就是直接自治的，而社会的发展壮大则催生了社会的间接治理模式，即政治管理模式；中国古代的历史就是农民的历史，2012年城镇人口首次超过农村人口，此前的中国历史，农村人口比例长期处于百分之九十有余的水平，如此大量的农村人口需要一种自我管理的机制，以维持社会的良序发展，这一重任落在农村“长老”们的身上，他们大都是年老绅士，在当地颇有名望，他们在农村的自我管理中担任着“协调员”、“仲裁员”的角色，对中国基层社会的稳定和文化发展具有历史作用。

中国地域广阔，加上古时交通不便，广大乡野长期基本处在国家政权之外，国家政权难以进行控制；中国古时的经济形态是一种自然经济，基层民众自给自足，互相帮助，很少与外地人交往，政权组织也难以深入管理，国家权力鞭长莫及。

1949年建国以来，中国大陆在建立人民代表大会制度的同时，也着手建立基层人民民主制度。中国基层民主自治制度，主要包括村民自治制度、城市居民自治制度，是国民行使当家作主权利的一种主要方式。

村民自治制度，即本村村民对本村内部事务有独立的自治管理权力。村民自治的平台为村民委员会，村民委员会由主任、副主任、委员组成，村民委员会所有人员由村民选举产生。

城市居民民主自治制度，即本城市居民对本社区内部事务有独立的自治管理权力。城市居民民主自治的平台为城市居民委员会，城市居民委员会由主任、副主任、委员组成，城市居民委员会成员由居民选举产生。

中国的基层民众自治制度弥补了政府管理真空，对农村的稳定和文化保留有历史作用；但中国的基层民众自治制度尚不发达，集中体现在居民委员会成员的选举上，贿选风波层出不穷，而这除民众知情权的丧失，选举程序上面的巨大瑕疵的因素外，还有重要的一个原因在于选举基础设施的极不完善；中国地域广大，完善基层民众自治制度是中国行政组织改革发展的重要一环；现行选举程序基本是良好的，但需要细化选举程序；其次，加大对选举设施的建设步伐，广立选举站，让选举有一个“安身立命”之所。

五、中国政党制度

中华人民共和国政府对政党制度的定义为“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”，也称“中国共产党领导的多党合作制”。中国政党制度，以中国共产党的领导地位为前提，中国共产党为执政党，八民主政党为参政党，类似于民国时期的国民党主政时期的政党制度。

中国共产党领导的多党组成政协，参政平台为政协会议。目前中国政府认可的政党共有9个，排名顺序如下：中国共产党、中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、中国九三学社、中国台湾民主政治同盟。

此外，据全球自由维基百科介绍，中国有如下未被政府承认的民间党派组织：中国民主党、中国宪政协进会、中国泛蓝联盟、大中华民国复兴会、中国革命党、中国共和党、中国国民党精神党员、中国毛泽东主义共产党、中国社会民主党、中国新民党、中国至宪党。

官方称中国的政党制度为中国共产党领导的多党合作制，但多受诟病，最大的诟病在于“合作”的不平等，即领导与被领导的关系，自主权丧失。有不平等的地方就有特权，历史的发展是化不平等机制为平等体系，融化特权，建立开放平等的良性世界。

中国共产党控制着国家的政权，中国共产党的领导力体现在以下几个方面，在军事上，中国共产党控制着全国军队；在政治上，中国共产党决定人事任免；在经济上，中国共产党领导的企业占据半壁江山；中国共产党实质上控制着国家权力，其监督采取的是自我监督，这与体系循环原理是背离的；中国的行政组织做到了监督体系循环，即即国民选举产生的立法会议员选举行政院领导人，立法会议员可以罢免行政院领导人；中国共产党为党内选举，党内罢免。中国行政组织的改革需要执政党的先行变革。

六、中国行政组织应然发展方向

行政组织是一类社会管理组织，但行政组织的国家权力属性使其不仅仅是社会管理组织。行政组织因国家统治和社会管理而设立，相应的，行政组织的职能就是国家统治职能和社会管理职能。

中国行政组织的集合组成行政院，即政府；最上为国务院，依次而下为省务院，市务院，县务院，乡务院；中国立法组织的集合组成立法院，最上为全国国民代表大会，依次而下为省国民代表大会，市国民代表大会，县国民代表大会，乡国民代表大会；中国司法组织的集合组成司法院，分为法院和检察院。

中国行政组织的设计具有统一规划性，显示了简洁性，总体上是良好的，但却是二元一化的，二元，即执政党与政府的二元主体，一化，即执政党与政府的一化统和问题。政府是公民社会的集合，代表国家，代表国家意志，代表国民意志；政党党员的集合，是人的集合，是党员的集合，代表政党意志；政党意志要上升为国家意志，应当有民众的选举性、判断性参与，民众的选举性、判断性参与有赖于选举程序和判断机制的健全和完善。

中国政治制度的一项最大问题就是立法院、行政院、司法院，均集中射向执政党，即由执政党“长久”控制。这体现在国家主席的国家人事任免权力上，体现在省委书记的省人事任免权力上，体现在市委书记的人事任免权力上，体现在县、区委书记的人事任免权力上，体现在乡镇委书记的人事任免权力上，体现在村支部书记的人事任免上。这就是党高于一切的“精髓”，“党高于一切”广受诟病，它违背国家至上主义，背离法律至上准则，容易形成特权；但从哲学上来说，“存在即合理”，执政党的组织领导体系十分严密，思想方面管理严谨，俨然一个庞大、自律、有组织、有目标的第一政党组织；中国过去需要一个严密的政党组织保持国家统一，需要在各省、各自治区、设立党委书记，掌握人事任免权，保持西藏、新疆、内蒙古的安定统一，保持对各地的人事控制。

统而言之，中国政治制度，即中央统一领导地方分级管理的行政组织制度，各级之间的约束是不强的，地方自治是比较强的；中国的政党制度，即中国共产党领导的多党合作制，组织严密，执政党中国共产党通过在国务院设总书记，在各省设省委书记，在各自治区设自治区主席，在各直辖市设市委书记，在各市，各县、区，各乡、镇设市委书记，县委书记，乡、镇委书记，在农村基层设村支部书记，在城市社区设居委书记，牢牢把控中国人事任免权力，把控中国政治权力！

中国政治制度与政党制度的结合产生的一党领导制是有它的时代背景的，中国共产党的贡献应该得到认可，他对中国的国家统一及国家经济发展做出了努力和贡献。但凡是违背原则的事物均违背社会发展规律，违背社会发展规律的事物应当予以纠正，政治制度和政党制度不例外。国家至上应予遵循。法律至上应予维护。中国现行政治制度和政党制度的结合产生了党大于国的问题，这必须予以反思，党大于国无异于君主即国家。

中国行政组织的应然发展方向，外形是遵循国家至上，即相对于社会其他组织如政党、社会团体，以国为先；其内形是遵循法律至上，即依法治国；其重要具体举措是一线行政组织市场服务化，建成服务型政府。

（一）中国行政组织的内源性问题

中国行政组织存在着党政不分，政企不分现象，以至于执政党、政府、企业搅合混乱；而这与中国的党禁密切相关，中国行政组织制度的一个核心问题是党禁问题，党禁实是中国行政组织体制最要命的问题，党禁问题的核心在于国家领导人的选举，而党派自由和普选将可以化解党禁以及中国政治体制的一党领导制的不适应性。

党政分离的标志是以国为先，以法为先，这需要普选予以中和。

中国现行的政党制度和行政组织制度在现实的要求和应然的要求之间存在着鸿沟，所谓现实的要求是指，为了实现良好的政治效果，国家政治需需要多大程度上与政党保持一致，所谓应然的要求是行政组织与政党应该保持自然的界限，两者有着明确的分水岭，“楚河汉界”。

中国现行行政组织体系，执政党和政府暧昧不清，以至于执政党就是政府，政府就是执政党的名声流产域外。“集中力量办大事”即有值得认可的一面，也有警惕的一面。

政企分离的标志是商业自由，这需要官员财产申报公示制度予以保障。

商业自由需要一个小政府，大社会的社会环境，需要政府简政放权、精兵简政。

党禁实是中国最要命的问题。党派自由的标志是政党设立自由，党员普通化，党派自由的保障与通途是选举自由，以期政党平等。党禁问题需要由普选利剑予以破刃，需要司法独立予以支持。

党政问题、政企问题、党禁问题，是现行中国政治体制的二元一体化问题的集中表现，中国未来《行政组织法》的设计，一是普选解禁党禁，实现中国候选人的自由确定，而这正是香港“占中”行动的呼吁和目的；二要以官员财产申报公示监督机制来隔离政府与企业之间的利益链，三要以司法独立来平衡政党之间的平等。

（二）中国行政组织发展的内在要求

中国行政组织的内在要求是破除党政不分问题，剪除政企不分现象，解除党禁；中国行政组织的外在要求是引入竞争机制，向行政组织市场化方向迈进，建设服务型政府。党政不分的缘由是因为执政党控制候选人的产生，因此候选人的确定需要自由化，需赋予国民候选人资格，普选是解决之道；政企不分，一大原因是没有有力有效全面的监督机制，是因为没有公民参与的监督机制，官员财产申报公示制度将国民直接纳入监督国家公务员的监督员之内，是最强大的监督；党禁问题迟迟不能解决的原因是宪法力量薄弱，党禁违背宪法，司法院的独立之标志正是对宪法的解释权归属，司法独立将以宪法解释权斩除党禁！

1.普选

普选，即国家领导人和地方领导人由国民选举投票产生，普选是最全面的监督，普选是民主的归宿，普选是法治的政治象征，国民的主体意识在普选中得以淋漓尽致的得到释放和尊重。

现行中国的选举制度，问题之一是候选人确定的问题，是候选人内定，人数少甚至唯一的问题，这是最要紧的问题，也是最大的问题，中国选举一定要实现候选人的自由确定，这就要求开放党禁；问题之二是，没有实现全国国民选举国家领导人，普选停留在县级以下；问题之三是，中国的选举制度的基础设施及其落后；问题之四是，中国选举的选举行为极不规范，这与选举基础设施的极不建全与极不完善密切相关。总的来说，中国现行的选举制度并非称不上是民主的选举，其中最大的问题是候选人的单一甚至唯一的问题，这就集中射向了一个问题，一党领导下的终身执政党问题。

普选要在普选成本与民意意志表达作用方面寻找平衡，这个平衡也是普选的要求，没有这个平衡，普选难以实现，普选的目的也不能好好地实现。

普选分为直接普选和间接普选，普选的直接选举从理论上来说更能释放民主，但是直接选举的泛滥会带来成本的泛滥以及公民有限期限耐心的磨洗，可能与选举目的相偏离，为了减少偏离，应引入间接选举予以平衡；立法院直接由国民选举产生，采直接选举；行政院由立法院全体人大代表议员选举产生，采间接选举。

（1）普选的对象

立法者是国民意志的撰写者，为保持自己的独立性，立法院公务员应该由国民普选产生。

国家行政人员代表国民意志处理国家事务，行政院的行政首长应由国民选举产生。

法律至上，法律应体现国民的意志，但又高于国民意志，法律有相对的独立性，司法院公务员不适用普选。

在中国现有的行政组织体制不变革的情况下，普选人员可如下：

①立法院

立法院由国民直接选举产生。

全国人大代表议员，由全国国民选举产生；

特区立法院议员，省人大代表议员，自治区人大代表议员，直辖市人大代表议员，由本行政区国民选举产生；

普通市人大代表议员，由本选区国民选举产生；

县人大代表议员，区人大代表议员，由本行政区国民选举产生；

乡人大代表议员，由本行政区国民选举产生；

②行政院

行政院由国民间接选举产生。

国家主席，国家总理由全国国民选举的全国人大代表议员选举产生；

特区行政长官，各省省长，直辖市市长，由本行政区国民选举产生；自治区主席，

普通市市长，由本选区国民选举的人大代表议员选举产生；

县长，区长，由本行政区国民选举的人大代表议员选举产生；

乡长，由本行政区国民选举的人大代表议员选举产生，

（2）普选的基础

中国普选制度的建立，要有良好的支撑设施，即普选站台的建立，国民得以有匿名投票的基础设施；中国普选制度的建立，要有法律保障，需要修改宪法；中国普选制度的建立，需要有决心，古人云：肉食者谋之；中国的普选制度需要中国领导人的坚强决心，更需要中国全社会的呼声；

中国普选制度的建立，要实现从必然王国向自由王国的飞跃，这需要时间，需要中国经济在全国全球经济的发展过程中不断地开放融入，不断地开放创新；需要中国政治制度更多融入民意，需要政治思想多元化，需要政治文化的极大创新；需要思想文化的包容自由，需要举国国民国民的文明提升。

（3）普选的流程

普选案阶段划分可以划分为：选区的划分，选举时间，选民登记，候选人的确定，选举方式，投票方式，获胜方式

①选区的划分

全国5自治区，全国23省，全国4直辖市，全国2特别行政区为一选区；

②选举时间

公民每年投一次票，第一年国民选举乡人大代表议员，第二年国民选举县，区人大代表议员，第三年国民选举市人大代表议员，第四年国民选举省人大代表议员，第五年国民选举全国人民代表议员。

③选民登记

选举的初衷是实现国民当家做主，选举的目的是实现国家秩序的良好健全运行；选举的期望结果是选举出德，能，才俱佳的国家领导人，因此，选举对选民的判断能力应该有一定要求，凡是十八周岁以上不分性别，种族，肤色，民族，职业，宗教信仰，均应有选举权，可以进行选民登记。

④候选人的确定

候选人是选民投票对象，候选条件可如下：

在中国自然出生年满40周岁，在中国连续居住超过20年的中国公民。

⑤选举方式

立法院由国民直接选举产生，任期5年。

行政院由国民间接选举产生，任期5年。

⑥投票方式

选举站匿名投票，一人一票。

⑦获胜方式

立法院得票最高者当选。

行政院得立法院过半数选举票胜选。

2.官员财产申报

官员财产申报公示制度就是官员向全社会公布自身所有财产，以公开换取信任。

官员财产申报公示制度，一是保障政治清明，防范政企利益链的联结，建设廉洁政府；二是官员财产申报公示制度是反腐败最有效的手段，也是对官员监督最实用的方法。《官员财产申报法》有“阳光法案”和反腐“终极手段”之称，

官员财产申报制度的内容应包括申报、公示、审查监督、问责处罚四个有机组成部分。官员财产申报制度涉及申报主体对象、主体范围、财产范围；公示方式、期限；审查监督机构，问责处罚。

（1）申报

①申报主体对象

官员财产申报制度的申报主体对象为乡镇级以上政府官员。乡镇是中国最第五级行政组织，官员财产申报制度要求的是官员财产申报，应该包括乡镇级官员。

②申报主体范围

官员财产申报制度的申报主体范围为本人及其直系血缘两代亲属以内。官员财产申报制度的目的属性是防止官员转移财产，逃避审查，申报主体范围应该包括本人及其近亲属。

③申报财产范围

官员财产申报制度的申报财产范围为个人收入、个人资产、收受礼物、债权债务额度、以及房产、资产等不动产转移情况。

④申报时间

官员财产申报制度的申报时间点为官员财产申报制度要求官员初任前十天内申报财产，申报期限为官员初任至官员退休后三年。全国统一申报时间为每半年申报一次，申报期日为每年的一月三十一号前和七月三十号前。

⑤申报机关

官员财产申报制度的申报机关为共和国联合署。

(2)公示

①公示方式

共和国联合署下设立全国官员财产申报公示栏，各级地方联合署的网站设立官员相应的官员财产公示栏，官员的财产实行网上公示制，以供全国国民查询监督。

②公示模式

官员财产申报实行双重模式，各地区联合署将本地区官员财产在官员财产申报公示栏公示后，统一汇总到共和国联合署官员财产申报公示栏公示，以供全国国民查询监督。

③公示期限

公示时间为每半年更新公示。公示期月为每年三月和九月

(3)审查监督

①建立全国统一官员财产申报体制

全国设立共和国联合署，监管全国官员财产申报制度。共和国联合署总监由国家主席提名，经全国人民代表大会通过。共和国联合署总监非经全国人民代表大会及其常务委员会同意，国家主席不得罢免。

②建立全国公民信用系统体系

为防止官员隐匿财产，清晰官员财产的来源，有力地对官员申报的财产进行审查，全国应该建立公民信用系统作为配套设施而完善官员财产申报制度，便捷全国国民查询。

（4）问责处罚

问责处罚是官员财产申报制度的终点，是官员财产申报制度实施的保障，合理健全的问责处罚机制对官员财产的有力实施起着不可估量的作用。

官员财产申报制度旨在动态知悉官员财产的真实状况，如果官员出现迟报、瞒报、不报的行为，依法对其财产介入调查，如若发现官员有犯罪行为，依据《刑法》予以处罚；如若发现官员有民事违法行为，依据《民法》予以承担责任。为保障官员财产申报制度的实施，对违反《官员财产申报法》中的迟报、瞒报、不报的行为依法予以行政处罚。行政处罚规范如下：

官员财产申报制度的行政处罚有：警告、记过、降职、撤职。

①迟报

对于申报期限后10天内申报财产的官员予以警告处分。

②漏报

对于过失申报不实的官员予以记过处分。

③瞒报

对于故意申报不实的官员予以降职处分。

④不报

超过申报期限10天而不申报财产的官员是不报，予以撤职处分

3.司法独立

司法独立的实质是司法院对宪法的最终解释权。

法官任职终身制被认为是司法独立的标志。司法独立的外形是司法院之独立，司法程序之独立。司法独立的内核是法律至上，法律公正。

一种司法制度如果“总是”能够达到公正的目的，则不独立亦可！在法律世界的公正体系里，在现实世界的公正体系内，司法独立是法律公正的充分条件，司法独立不一定法律公正，但司法不独立，则法律一定不公正。

司法独立目的旨在追求公平正义，正义有程序正义与实质正义的划分；实质正义是目标，程序正义是过程手段。

司法独立的外向型独立，一为去行政化，二为去政党化；司法院法官为法律人，国家行政组织人员不得任职；司法院法官为法律的裁判者，不应隶属于某个政党。

司法独立的内向型独立，一为法院独立，二为法官独立。

法院独立是从组织层面而言的，是各级法院之间的独立，法院平等，表现为各级法院只有法律监督关系，而不是领导关系；法官独立是从个人层面而言的，各法官平等，无领导与被领导关系。

（三）中国行政组织发展的应然方向

评价一国之行政组织，形式上的评价为是否靠近程序正义，实质上的评价为能否增进国民幸福感和权益，这就是评价的目的论，总而言之，无论行政组织的体制是什么，如果能够“长久”并“常态”地不断地有利于增进国民幸福感和权益，这样的行政组织就是良好的，而无论其是什么形式，无论是分权式抑或集权式；但世界是运动的，是变化的，一成不变的行政组织体制最终是不能够实现其位国民增进福祉的目的，而世界行政组织的不断变化的实践表明，那种具有开放性，透明性，简洁性的行政组织最靠近国民福祉的实现。

二十一世纪的中国，是一个新兴大国，国家综合实力取得显著提高，这离不开广大国民的创造性参与，离不开政治体制的开放性放开，离不开经济体制的改革，离不开思想文化的解放；但中国还可以取得更高的成就，以现在中国的综合实力而言，与其自我期望相差甚远，中国需要进一步开放行政体制和经济体制，进一步放开思想文化的包容性，要充分释放中国潜力，让每一个县成为新加坡！让每一个市成为日本！让每一个省成为法国！综合新加坡，日本，法国的国家发展模式，其中行政体制的完善是中国亟待着手予以进行的。

21世纪，行政组织的发展趋势是引入竞争机制，向服务型政府转变。中国行政组织的应然发展方向，一是一线行政组织市场化，建设服务型政府；二是遵循国家至上主义，祖国高于一切组织；三是遵循法律至上，建设法治中国。

1.一线行政组织市场服务化

一线行政组织市场服务化，其中的一线行政组织是指与国民直接接触的一线办事机构；市场服务化，一是对内引入即时评价机制，二是对外引入竞争机制。国民直接接触的一线行政组织办事机构，如工商局大厅、质监局大厅、法院立案大厅，检察院立案大厅等，可以参照银行，对办事员引入评价机制，让国民对行政组织执行员的服务质量和服务态度做出评价，具体做法是装备评价器，国民可以在事后对办事员做出满意或者不满意的评价。行政业务可以许可具备资质的社会团体进行，以此引入竞争机制，形成政府与社会市场的竞争机制，让国民予以选择服务机构。

2.国家至上

国家是国民与土地的集合，是国民赖以生存的基础。国家意志代表着广泛的国民意志，任何政党，社会团体和个人均在国家之下。

国家至上要求国家工作人员身份独立，即是国家工作人员，一切以国家为重，党派为次。国家至上是国家意志至上，而国家意志是国民意志的集合，因此国家至上是宏观主义的国家至上，目的在于抵制政党意志取代国家意志。

3.法律至上

法律是国家意志的有形化载体，一切国家组织，政党，社会团体以及个人均在法律的治理之下。法律至上是建设法治中国思想形态方面的要求。

法律至上要求法律得到普遍的遵从，而国民遵从的法律又是良好的法律。从外形上来说，法律至上是法律是国民最高准则，一切政党、社会团体、个人意志均在法律之下；从内在来说，法律至上是一种能够保障立法院出台的法律可以体现法律的内在、独立的公正的应然方向和性质的常态化机制。

七、结论

中国行政组织的外向应然发展方向之一是国家至上原则，即以国为先；中国行政组织的内在应然发展方向之二是法律至上原则，即依法治国；中国行政组织的外向应然发展方向之三是一线行政组织市场服务化。中国行政组织近期发展方向，其一是建立、完善选举制度，引入沟通政党与政权的自由桥梁的普选；其二是建立健全官员财产监督制度，引入官员财产申报制度；其三是完善、健全司法制度，引入司法独立；普选，化解党政不分现象；官员财产申报公示制度，保障政治清明，防范政企利益链的联结；司法独立的实质是对宪法的解释权，党禁违反宪法，司法独立斩除党禁；以普选产生行政组织，以官员财产申报公示制度保障廉洁政府建设，以司法独立构建法治中国。

参考文献

[1] 王名扬.法国行政法[M].北京:北京大学出版社,2007:5～57.

[2] 王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,2005:121～189.

[3] 王名扬.英国行政法[M].北京:北京出版社,2007:13～67.

[4] 徐银华.公务员法新论[M].北京:北京大学出版社,2005:53～65.

[5] 楼成武,杜宝贵.行政管理学[M].北京:高等教育出版社,2010:89～102.

[6] 孟德斯鸠.论法的精神[M].北京:中国长安出版社,2010:22～30.

[7] 周永坤.法理学--全球视野[M].北京:法律出版社,2010:3～456.

[8] 孙中山.建国方略[M].北京:中国长安出版社,2011:178～185.

[9] 潘枝锋.官员财产申报制度的研究[J].法制博览,2014,10(中):264～266.

[10] 张文显.法治中国建设的前沿问题[J].中共中央党校学报,2014,18(5):31～41.

[11] 李晓惠.香港普选保留功能组别的法理依据与可行模式研究[J].政治学研究,2014,:80～82.

[12] 王磊.普选与直接选举的关系--以《香港基本法》为背景[J].港澳研究,2014,(1):22～23.