治安管理执法活动应设立律师介入制度

张学政 发表于[2016-06-16]

雷洋案件还未取得结论，但警察执法问题已再次引起全社会关注。我们不难发现与雷洋案类似的治安执法期间公民死亡的案件绝非个例，打开网络搜索输入“派出所传唤死亡”的关键词，过往悲剧事件不胜枚举，这还仅仅是被媒体关注到的、出现了最严重后果（死亡）的一些案件。基层派出所的治安执法往往会入侵公民的最基本的人身自由权，笔者作为一名执业律师，查阅相关法律后发现：被执法的当事人在被“治安传唤”“留置盘问”（现改为继续盘问）期间，现有制度下无法见到律师，亦无法面见家属，是完完全全地处在公安机关的隔离拘禁之下，从雪洋等鲜活案例来看，这种制度让人细思极恐。

本文从保障被治安执法当事人的权利保护角度，呼吁治安执法案件应给律师帮助留下空间。

 

一、现行法律中关于治安执法限制人身自由的规定

在治安案件中，民警把当事人“带走”的法律依据主要有以下两点：

一是“治安传唤”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条：“对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。　”根据上述规定，治安传唤的“带走”具有法定的强制性，且最长可以达一天一夜。

二是“继续盘问”。《中华人民共和国人民警察法》第九条“有下列情形之一的，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘问：（一）被指控有犯罪行为的；（二）有现场作案嫌疑的；（三）有作案嫌疑身份不明的；（四）携带的物品有可能是赃物的。对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至四十八小时”。根据该规定，继续盘问的留置时间最长达两天两夜。《人民警察法》虽没有直接赋予继续盘问性“带走”的强制性，但继续盘问为作为限制人身自由的一项公权力，本身就具备强制力。周知的雷洋案，据警方通报，雷洋就是在被“盘问、检查”期间且有抗法行为，“突发心脏病”死亡的。

 

二、 上述两项关于治安案件先行限制人身自由的规定，没有留下律师介入的制度空间

无论是治安传唤还是继续盘问，显然已经对当事人人身自由权造成了侵害，而此时案件尚在盘问调查之中，尚无结论。当事人尽管可能只是“被嫌疑”，也只能乖乖任由公安机关限制其人身自由，在封闭的环境下接受压力询问或讯问。这期间内，《治安管理处罚法》、《行政处罚法》及《公安机关处理行政案件程序规定》中均没有明确、具体的当事人可以聘请律师获取法律帮助的规定。无论是8小时、12小时还是24小时、48小时，当事人无法见到家属，无法与律师见面，断绝了与外界的联系，如果造受到办案民警的侵害或刑讯，当事人孤立无援，可以说是完全的封闭式执法，当事人的身家性命全部要拜托给公安机关的“文明执法”。此时公安机关的权力几乎没有任何外力抗衡和限制，如果当事人在此期间性格刚烈（特别是无辜的当事人）无法满足个别恶警想要的口供，后果可想而知。从制度上，当事人直到公安机关做出治安处罚决定或行政拘留决定，才有可能得到事后法律帮助或救济。

回到律师执业的相关规定来看也没有律师介入治安执法案件的规定。《刑事诉讼法》第三十三条“犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人”。该法条仅是针对刑事的犯罪嫌疑人而非治安案件的行为人，且“治安传唤”和“继续盘问”亦不是《刑事诉讼法》所规定的强制措施。《中华人民共和国律师法》第二十八条规定也仅有第二款勉强适用：“律师可以从事下列业务：　（二）接受民事案件、行政案件当事人的委托，担任代理人，参加诉讼”，但我们不难发现，律师也仅是在行政诉讼中可以成为治安执法当事人的代理人，是被治安行政处罚的事后救济、维权的代理，而非被限制人身自由时的律师帮助。这种制度下当事人也只能先挨板子再论事非了，当然，还有一个重要前提是当事人能够安全地走出派出所。

 

三、律师介入治安执法的必要性和客观性

治安执法将律师拒之门外,既不利于当事人行使法定权利,客观上也造成了治安执法程序的封闭性,最终损害的是治安执法的公信力和正当性。因此,应当从制度上为律师介入治安执法提供明确的法律依据。律师介入治安执法活动,可以切实维护当事人合法权益。随着法律日益专业化和体系化,普通公民不可能熟知治安管理方面的法律规定,一旦发生可能违反治安管理处罚法、面临被处罚的情形,最需要在第一时间获得全面、准确的相关法律知识。尤其是在当事人人身自由权受到限制或暂时剥夺的情况下,律师的及时介入显得尤为迫切。

律师介入治安执法,是监督相关行政机关依法行政的最有效机制。根据我国治安管理处罚法,人民检察院可以对公安机关及人民警察的治安执法活动行使法律监督权。然而,由于对治安执法活动实施监督的具体部门、监督的方式和程序均不明确,治安执法的检察监督在实践中基本上形同虚设。律师的介入,则可以在很大程度上弥补这一不足。律师受当事人或其家属委托,作为提供法律服务的社会力量参与到治安执法中,不仅可以缓冲执法机关和当事人之间的紧张关系,而且可以有效防止行政执法机关滥用职权,有利于实现依法行政。同时律师介入还可以作为当事人的民事赔偿和解的代理人，更有利治安调解的达成。

可能会有人认为，律师介入会给公安机关调查取证、打击违法犯罪行为造成障碍。有此想法的人无非是说律师可能会“教”当事人如何歪曲事实逃避法律责任。且不说律师执业有明文的执业纪律和法律罚则，律师若涉嫌违法应以另论，但只从治安执法而言，公平公正公开的行政执法亦完全不必担心具备合法法律执业资质的人员介入。实践中办案民警普遍使用留置拘押措施，多是为了使当事人陷入恐惧从而获取口供证据，且不说被被拘禁的压力下中所做的供述难以保证客观真实性，还会给办案民警留足了刑讯逼供的空间，造成侦查人员重口供而轻调查收集其它客观证据的不良倾向。

治安执法是当今中国警察权对普通公民最直接和最频繁的作用方式,牵动着作为公民基本权利的财产权或者人身自由权。其中,未审先决的“治安传唤”和“继续盘问”更是直接剥夺公民的人身自由,其时间之长足以给公民工作生活造成重大影响，建立律师介入治安执法案件的制度，已显得尤为必要、迫切。

 

四、律师介入治安执法，该怎么做

律师介入治安执法,是实现行政执法程序中立、开放和公开的最基本要求，其当务之急是为律师介入治安执法开辟相对稳固的制度化空间,比如,可以明确规定当事人在受到第一次盘问后即可委托律师介入治安执法活动,律师可以会见人身自由暂时受到限制的当事人,为当事人提供法律咨询,代理申辩、控告,向执法机关了解当事人涉嫌违法的法律根据和案件有关情况,提出意见等。

如果我们再大敢一点，可以考虑设立嫌疑人在未见到律师之前的“沉默权”制度，从根本上打消公安机关为获取口供而滥用侵害人身自由措施的动力，推动我国人权保障更加健全和完善。

治安执法为律师的介入打开一扇门，迎进的将是一缕明媚的法治阳光。